obib_2015-4_1-2_Pilzer

Bibliothekspolitik im föderalen Staat

Der lange Abschied vom nationalen „Planungs- und Einheitlichkeitsparadigma“

Harald Herbert Pilzer, Stadtbibliothek Bielefeld

Zusammenfassung:

Für die häufig diagnostizierte Durchsetzungsschwäche der deutschen Bibliothekspolitik respektive ihrer Institutionenverbände und berufsständischen Organisationen von ihrer Neu- oder Wiederbegründung in der entstehenden Bundesrepublik an bis heute wird häufig das Fehlen einer bundesstaatlichen Zentralinstanz, also das Fehlen eines politischen Ansprechpartners auf Bundesebene oder einer mit zentralstaatlichen Kompetenzen ausgestatteten Institution verantwortlich gemacht. In diesem Beitrag soll in knapper Form in historischer Perspektive darüber reflektiert werden, welche Anstrengungen, fachpolitischen Projekte und Planungen verfolgt wurden, die einer zentralstaatlichen Perspektive folgten und die föderale Vielgestaltigkeit kompensieren sollten. Zudem wird skizziert, welchen historischen und politischen Pfadabhängigkeiten die gegenwärtige, als zersplittert empfundene Situation der Verbände des Bibliothekswesens unterliegt. Dabei wird vor allem auf das öffentliche Bibliothekswesen abgehoben. Abschließend soll überlegt werden, welche Schlüsse daraus in verbandlicher Perspektive gezogen werden können.

Summary:

German library associations have often been attributed a lack of success in achieving their goals in library politics since their founding or reestablishment in the early years of the Federal Republic until the present day. The reason for this has often been seen in the absence of a central and competent administrative authority for library matters, which also means an absence of negotiating partners on the political top level due to Germany’s federal system. Providing a concise historical perspective, this paper discusses the plans and projects oriented to a centralistic paradigm, by means of which the library associations tried to overcome the federal variety in library matters. In addition, the paper outlines the historical and political path dependencies which might have led to the current situation of the library associations, which is perceived as fragmented. The focus here is on the public libraries and the associations representing them. Finally, it is discussed which conclusions should be drawn for the future development of the associations.

Zitierfähiger Link (DOI): http://dx.doi.org/10.5282/o-bib/2015H4S11-23
Autorenidentifikation:
Pilzer, Harald: GND 120616270
Schlagwörter:
Bibliothekspolitik; Föderaler Staat; Bibliotheksverbände

1. Einleitung

Über Föderalismus, den föderalen Staat und politisches Handeln in Mehrebenensystemen zu schrei-
ben, bedeutet, der Vielzahl von Veröffentlichungen zu diesem Grundthema politischer Theorie und Praxis der Bundesrepublik Deutschland eine weitere hinzuzufügen. Der Autor ist sich dessen bewusst. Dass der Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland seit ihrer Gründung 1949 und seit dem Beitritt der Bundesländer auf dem Gebiet der ehemaligen DDR im Jahr 1990 einer ständigen Justierung und immer wiederkehrender verfassungsgerichtlicher Klärungen hinsichtlich der Kompetenzen von Bund und Ländern wie jüngst beim sogenannten Betreuungsgeld
1 bedarf, ist nicht erst seit der sogenannten „Föderalismusreform I“ (2006) ein nach allen Regeln der Kunst durchdekliniertes Thema.

Insofern soll im Folgenden auch nicht das bundesstaatliche Gefüge im Informationswesen untersucht werden, wie es sich beispielsweise in den bestehenden Verbundstrukturen oder der differierenden Trägerschaft von Bibliotheken äußert. Ansatz und Ausgangspunkt der nachfolgenden Darstellung, die sich als Beitrag zur Diskussion über Handlungsformen und Ziele bibliothekarischer Interessenvertretung verstanden sehen möchte, sind drei wiederkehrende Deutungsmuster, die hinsichtlich der Rahmenbedingungen und Handlungsoptionen im Rahmen verbandlicher Strategien auszumachen sind.

Zum einen wird die Durchsetzungsschwäche der deutschen Bibliothekspolitik respektive ihrer Institutionenverbände und berufsständischen Organisationen seit Bestehen der Bundesrepublik als Ergebnis des Fehlens einer bundesstaatlichen Zentralinstanz, also dem Fehlen eines politischen, besser administrativen Ansprechpartners auf Bundesebene oder einer mit zentralstaatlichen Kompetenzen ausgestatteten Institution angelastet.2 Zumindest hierin ist mit der Schaffung der Position der Staatsministerin für Kultur und Medien, BKM, eine Änderung im Sinne einer zentralen Adresse in kulturellen Angelegenheiten gegeben, wie es sie mit dem Bundesbildungsministerium schon seit 1969 gibt. Jedoch hat sich damit an der prinzipiellen Zuständigkeit der Länder in Wissenschafts-, Bildungs- und kulturellen Angelegenheiten nichts geändert. Auch das nur zaghaft verteidigte und 1999/2000 geschlossene Deutsche Bibliotheksinstitut konnte diese als mangelhaft erlebte Situation nicht ausgleichen; interessanterweise forderte allerdings wenige Jahre nach der Schließung das von der Bertelsmann Stiftung zusammen mit den Bibliotheksverbänden vorgelegte Positionspapier „Bibliothek 2007“ eine ähnlich gelagerte Bibliotheksentwicklungsagentur (BEA) wieder ein.3 Zum anderen wird der Föderalismus für seine im Bildungs- und kulturellen Bereich (notwendigerweise) zwischen Ähnlichkeit und Anpassung sowie Differenz pendelnden Ergebnisse und für tatsächliche oder vermeintliche Disparitäten verantwortlich gemacht. Dazu später etwas mehr.

Und schließlich wird die Vielfalt bibliothekarischer Verbände, der bibliothekarische Verbandspluralismus, als Handicap ihrer Durchsetzungsfähigkeit gewertet. Diese Konstellation ist allerdings kein Verhängnis und erfordert auch keine schicksalhafte Ergebenheit, sondern ist „hausgemacht“. An Versuchen, diese durch Fusionen und einen gemeinsamen Dachverband zu beheben, hat es nicht gefehlt. Eine weitere Kompensation, so die hier zu vertretende Annahme, erhofften sich die Bibliothekarinnen und Bibliothekare in den vergangenen Jahren vor allem von Planungen und Plänen, die auf ein integriertes Ganzes von Bibliotheken unterschiedlichsten Typs abhoben.

Lässt man diese Impressionen Revue passieren, so scheint eigentlich der Föderalismus unseres Landes bei Bibliothekarinnen und Bibliothekaren nicht hoch im Kurs zu stehen, da der Blick sich gleichsam immer nach oben auf die Ebene des Bundes wendet, von der die Lösung einer als unzureichend empfundenen Situation der allgemeinen und öffentlichen Bibliotheks- und Informationsversorgung erwartet wurde oder wird. Einem einheitlichen Ansprechpartner unterstellt man im Subtext, dass dieser „einsichtig“ ist oder sich zumindest zeigen sollte. Verweigert der sich allerdings, ist wenig gewonnen. Die verfestigten bibliothekarischen Deutungsmuster scheinen sich auf die administrativen und politischen Leerstellen zu konzentrieren und sich nicht an Handlungs- und Gestaltungsoptionen zu orientieren. Welches Maß an Freiheit und Gestaltungsmöglichkeiten in der föderalistischen Struktur unseres Landes („Gestaltungsföderalismus“) begründet ist, wird leider allzu leicht übersehen, weil anscheinend unterbewertet oder zu selbstverständlich oder zu unhandlich.4

„Bibliothekspolitik“ ist fast ein schillernder und wenig konkreter Begriff. Albert Bilo hat kürzlich Evolution und aktuelle Facetten des Begriffs und seiner praktischen Umsetzung herausgearbeitet und eine Bandbreite zwischen staatlichem Handeln, verbandlicher Lobbyarbeit und gesellschaftlicher Bildungsarbeit ausgemacht.5 Hier wollen wir uns vor allem dem mittleren Verständnis von Bibliothekspolitik zuwenden als der Vorstellung von bibliothekarischer Interessenvertretung und -vermittlung.

2. Politik und Bibliotheken: „Immer schon ein schwieriges Verhältnis“6

Peter Vodosek, Bibliothekshistoriker und Zeitzeuge der Bibliotheksentwicklung, der sich auch in der praktischen Politik des baden-württembergischen Bibliotheksverbandes persönlich engagiert hat, formulierte 2005 in einem Aufsatz diese wenig euphorische Einschätzung, wenngleich die Gesamtbilanz nicht negativ ausfällt. Auch Vodosek konstatiert die starke Tendenz, Bibliothekspolitik auf die Bundesebene zu transponieren – nicht zuletzt autorisiert durch die unzweifelhaft gegebene Aufmerksamkeit gegenüber den Anliegen der Bibliotheken, wie sie durch das Positionspapier „Bibliothek 2007“ und die besondere Berücksichtigung der Bibliotheken in den Anhörungen zur Kulturenquete des Deutschen Bundestages repräsentiert wird. Gleichwohl bleibt die Gesetzgebungskompetenz der Länder unangetastet7, ja vielmehr entscheiden sich Erfolg und Misserfolg der öffentlichen Bibliotheken, auf die Vodosek in besonderem Maße abhebt, auf der kommunalen Ebene: „Sie beruhen auf Faktoren, die so unterschiedlich sind, dass sich daraus keine Maxime bibliothekspolitischen Handelns ableiten lässt.“8 Das begrenzt und reduziert das strategische und taktische bibliothekspolitische Denken natürlich zunächst auf den ganz kleinen Rahmen. „Hier liegt die Basis allen bibliothekspolitischen Handelns.“9 Bibliothekspolitik ist somit zwangsnotwendig, weil an Trägerstrukturen gebunden, und, zumindest was ihre auf die öffentlichen und kommunalen Bibliotheken bezogene Spielart angeht, kleinteilig und hinsichtlich ihrer Erfolgschancen, stabile Bibliotheksverhältnisse zu schaffen, äußerst disparat. Zudem wenig systematisch und vergleichbar in ihren Ergebnissen. Kommunale Bibliothekspolitik und kommunale Erfolge unterliegen Kontingenzen und Konjunkturen, die jeweils von eher historisch denn logisch zu erklärenden, häufig finanzpolitisch dominierten Konstellationen abhängig sind. Hinzu kommen wenig sozialstatistisch belegbare Faktoren wie „städtische Kulturen“, die gleichwohl wirkmächtig sind.10 Aus verfassungsrechtlicher Perspektive gesellt sich zu den gerade als „kleine Verhältnisse“ beschriebenen Konstellationen das vielfach reklamierte und zu den grundgesetzlich garantierten Freiheiten gehörende Recht der kommunalen Selbstverwaltung. Seine verfassungsrechtliche Wirksamkeit, andauernde Aktualität und nach wie vor bestehende Gültigkeit sind häufig Gegenstand von Gutachten und Überprüfungen. So immer dann, wenn z.B. auf Bundesebene neue Aufgaben der Kommunen diskutiert und konzipiert werden.11 Die Landesverfassung von Nordrhein-Westfalen schützt zudem die Kommunen und das Prinzip der Selbstverwaltung durch das sog. Konnexitätsprinzip.12

3. Das „Planungs-und Einheitlichkeitsparadigma“: Büchereiplanung und Bibliothekspläne. Auf der Suche nach dem zentralen Akteur.

Eines der zentralen und lange Zeit hinsichtlich der darin niedergelegten Standards als verbindlich und maßstabsetzend erachteten Dokumente der jüngeren, oder aus heutiger Perspektive eher älteren Bibliotheksplanung – und zeitgenössisch als Bibliothekspolitik verstanden – ist der mit dem Untertitel „Entwurf eines umfassenden Bibliotheksnetzes für die Bundesrepublik Deutschland“ versehene „Bibliotheksplan 1973“13. Er soll hier stellvertretend für die anderen aus dieser Epoche stammenden Universalplanungen behandelt werden.14 Vorläufer und Vorarbeiten für diesen „großen Wurf“ finden wir in der „Regionalplanung“ aus dem Jahre 1966 und im „Bibliotheksplan 1969“.15

Der „Bibliotheksplan 1973“ skizziert ein die Bundesrepublik umspannendes Netz aus Bibliotheken unterschiedlichsten Typs und unterschiedlichster Trägerschaft. Für das Gesamtnetz der Bibliotheken wurde unter Einbezug der wissenschaftlichen Bibliotheken eine vierstufige Typologie entworfen, die von Versorgungstypen im Sinne der Raumordnung spricht – vom unmittelbaren Einzugsbereich bis hin zur nationalen Literatur- und Informationsversorgung sowie -erschließung – und von einer allgemeinen, öffentlichen Literaturversorgung her gedacht ist: „Der verschiedenartige Literatur- und Informationsbedarf der Allgemeinheit ist aus praktischen Gründen durch ein abgestuftes System von Funktionen in vier Ebenen zu decken.“16 Die zugrunde liegende schematisierte (Sozial)Raum-Bedarfstypologie erscheint in der heute möglichen Retrospektive nicht neu und nimmt semantische Anleihen bei wiederum älteren Konzepten.

Semantische Anleihen – ob nun unter bewusstem Rekurs oder eher unbewusst als Repräsentation eines bestehenden Deutungsmusters reproduziert und hier nicht in denunziatorischer Absicht erwähnt – kommen nicht von ungefähr. Ähnliches enthielten, wenn auch unter Ausschließung der wissenschaftlichen und Hochschulbibliotheken, bereits die 1938 veröffentlichten „Richtlinien für das Volksbüchereiwesen“ und „Arbeitsrichtlinien für die Staatlichen Volksbüchereistellen“: „Sie sollen ferner einen zweckmäßigen überörtlichen Gesamtaufbau des Volksbüchereiwesens und seine innere und äußere Einheit sicherstellen sowie eine förderliche Zusammenarbeit aller an ihm Beteiligten herbeiführen.“17 Die Richtlinien entwerfen ein jeweils bezirklich durchgestaltetes öffentliches Büchereiwesen, das die typologische Stufung nach Dorfbüchereien, Kleinstadtbüchereien, Stadtbüchereien und Zentralbüchereien zugrunde legt, gleichwohl die gemeindliche Zuständigkeit nicht in Frage stellt.18 Diese Richtlinien waren ein Entwurf aus einer Phase möglichst restriktiver und zentralistischer Lenkung und Leitung. Ob die Stufentypologie, die zugleich eine Bedarfstypologie impliziert, wiederum ihre Vorgänger im bibliotheksplanerischen Gedankengut der Jahre 1918 bis 1933 findet, kann hier nicht weiter verfolgt werden.

Bemerkenswert ist, dass diese regionalplanerischen Ansätze und ihre schematische Stufentypologie durchaus in die Bundesrepublik der 60er Jahre transportiert wurden – allerdings unter völlig anderen Vorzeichen. Erfolgreich waren solche Planungen nur, wenn die Landesparlamente die administrative Ebene der zuständigen Ministerien und Landesbehörden mit ausreichenden Mitteln ausstatteten, wie z.B. in Nordrhein-Westfalen zu Beginn der 70er Jahre des 20. Jahrhunderts, und so ein ehrgeiziges Programm des Hochschulauf- und -ausbaus sowie der Stärkung der öffentlichen Bibliotheken umsetzen konnten.19 Kompetenz im Sinne der föderalen Zuständigkeit musste also als Konstituante der Veränderungsprozesse gegeben sein.20

Im Gegensatz zu den regional und kommunal geprägten Planungen mussten nationale, d.h. auf die Bundesebene abhebende Strategien in Ermangelung geeigneter zentralstaatlicher, mit legislativen und exekutiven Kompetenzen ausgestatteter Adressaten ihr Ziel verfehlen, dessen rein hypothetisches Vorhandensein jedoch auch keine Garantie für das Gelingen eines solchen Vorhabens dargestellt hätte. Der „Bibliotheksplan 1973“ beschreibt eingangs die eigene Genese als Ergebnis der unzureichenden Reichweite des „Bibliotheksplans 1969“. Dieser habe die wissenschaftlichen und Hochschulbibliotheken nicht integriert. Die Einheitlichkeit des Bibliothekswesens sei als „Netz“ sicherzustellen: „Nur ein in sich verflochtenes Netz aller Bibliotheken, dessen Mitglieder gebend und nehmend aufeinander bezogen wirken, kann die Dienstleistungen erbringen, derer die sich entwickelnde Gesellschaft und alle ihre Glieder bedürfen und in Zukunft noch mehr bedürfen werden.“21 Und weiter: „Um die Ziele des Bibliotheksplans zu realisieren, sind Regelungen in Form von Bibliotheksgesetzen, Verordnungen und Erlassen erforderlich.“22 Dies waren Konstrukte und Erwartungen, die zwar fachlich durchaus einsichtig und mit großer Akribie vorbereitet waren und die das „Planungs- und Einheitlichkeitsparadigma“ im Sinne eines gemeinschaftlichen und gleichmäßig ausgestatteten Bibliothekswesens ausformulierten, aber an der Verfassungs- und Organisationsrealität der staatlichen und kommunalen Strukturen der (alten) Bundesrepublik scheitern mussten.

Verdanken sie sich wiederum einem Denken in zentralstaatlichen Regulierungsansprüchen aus einer vorangegangenen Epoche? Wurden sie fachpolitisch und per personaler Kontinuität in den 60er und beginnenden 70er Jahren des letzten Jahrhunderts zum Impetus einer nationalen Bibliotheksstrategie ohne nationalstaatlichen Adressaten umgebildet? Oder anders formuliert: Haben wir es neben den pfadabhängigen Entwicklungen im deutschen Föderalismus und den Pfadabhängigkeiten im bibliothekarischen Verbandswesen mit einem dritten, etatistisch angehauchten Strang eines pfadabhängigen bibliothekarischen „Planungs- und Einheitlichkeitsparadigmas“ zu tun?

4. Der föderale Bundesstaat und seine Reform. Das „Hausgut der Länder“

Die Ergebnisse der 2006 und 2009 beendeten sogenannten „Föderalismusreformen I und II“ sind stark unterschiedlich bewertet worden.23 Die Ergebnisse der ersten wurden aus Ländersicht als „Quisquilien“ und „Kleinkram“ abqualifiziert,24 andererseits als Bestätigung des „Hausgutes der Länder“, nämlich der alleinigen Zuständigkeit der Länder für die jeweiligen länderspezifischen Bildungssysteme gewertet. Gerade auf dem Feld der Bildungs- und Wissenschaftszuständigkeit bzw. der Hochschulplanung waren die Erwartungen der Länder hochgesteckt. Die gesamte Bildungsbiografie sollte Länderaufgabe sein: „Vom Kindergarten zur Habilitation“.25 Das Prinzip der „Entflechtung“ von Zuständigkeiten hat in seiner Ausformung des „Trennprinzips“ z.B. im Hochschulwesen der Länder jedoch eher zu kontraproduktiven Ergebnissen geführt, die z.B. im Fall von Hochschulbau und Wissenschaftsförderung im Herbst 2014 durch die Änderung des Artikels 91b des Grundgesetzes wieder korrigiert wurden.26 Mit anderen Worten, der „Akteur Bund“ hat nur wenig von seinen Kompetenzen abgegeben, andererseits aber keine im Bildungswesen hinzugewonnen, auch keine in der uns interessierenden Bibliothekssphäre. Vor dem Hintergrund der grundgesetzlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung haben die Kommunen in der Föderalismusreform I eher unerwartet eine Stabilisierung dahingehend erfahren, dass in den Art. 84 und 85 GG festgeschrieben wurde: „Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.“ Dies hat sich auch nicht grundlegend geändert, nachdem die Föderalismuskommission II festgelegt hatte, dass Finanzhilfen des Bundes gemäß Art. 104 GG auch für Bildungsinvestitionen der Kommunen verwandt werden dürfen, wenn der wirtschaftliche Gesamtzustand einer notwendigen Belebung der öffentlichen Investitionstätigkeit gegeben sei. Man erinnere sich an das „Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder (Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG)“ des Deutschen Bundestages27 – als „Konjunkturprogramm II“ oder kurz „KP II“ eine beliebte Förderquelle. Diese Ausführungen mögen an dieser Stelle genügen; die Föderalismusreformen haben nach landläufiger Einschätzung weder das bundesstaatliche Gefüge grundlegend neu geordnet noch die bekannten Sollbruchstellen beseitigt.

5. „Einheitlichkeitsparadigma“ und Bibliotheksverbände

Wenden wir uns einem weiteren, häufig wiederholten Deutungsmuster aus der Diskussion über die behauptete Durchsetzungsschwäche der bibliothekarischen Verbände zu. Wir haben uns schon zuvor mit dem „Einheitlichkeitsparadigma“ der bibliothekarischen Strategiebildung beschäftigt. In der Diskussion der verbandbibliothekspolitischen Interessenvertretung spielt es eine weitere, bereits seit langem wirksame Rolle. Auch bietet sich ein kurzer Rückblick auf die Verbandsgeschichte an. Wenn es nach dem Ende des nationalsozialistischen Regimes 1945 ein „window of opportunity“, die vor 1933 bestehende Vielfalt der bibliothekarischen Personalvereine aufzuheben und zudem nach angloamerikanischen und skandinavischen Vorbildern einen gemeinsamen fachlichen Verband aus Institutionen und Einzelpersonen zu begründen gab, dann vermutlich nur in der allerersten Zeit des Wiederaufbaus.28 Allerdings machten sich bereits frühzeitig spezifische „Pfadabhängigkeiten“ bemerkbar: Ein gemeinsamer Verband sollte sich nach Auffassung des Deutschen Städtetages nicht mit Personal-, Tarif- oder Gewerkschaftsfragen befassen, die bibliothekarische Kollegenschaft schien sich zudem der einmal gelebten Verbandsstrukturen zu erinnern und revitalisierte die spartenspiegelnden Personalverbände ohne größeres Zögern. Ein spartenübergreifender Institutionenverband, wie der Deutsche Bücherei- oder Bibliotheksverband es bereits ab ovo hätte sein können, kam auch 1949 nicht zustande. Er entstand auf Initiative des Deutschen Städtetages als Verband der kommunalen Träger und blieb auf diese bis 1973 beschränkt. Da waren Definitionsmacht und fachliche Interpretationshoheit bereits weitgehend verteilt und von den Personalverbänden besetzt. Auch die Existenz des eher trägernahen und damit dem Deutschen Bibliotheksverband näherstehenden Deutschen Bibliotheksinstitutes (1978 - 1999) konnte die Situation nicht grundlegend ändern, vermochte aber auch nicht eine Agentur zur Umsetzung des offenkundig in der Verbandswelt nur partiell geteilten „Einheitlichkeitsparadigmas“ zu sein. Man könnte im Nachklang auf eine spezifische Phase der Bibliotheksentwicklung in Deutschland fragen, ob nicht weniger Planungskompetenz als mehr Kontingenzbewusstsein und Umsetzungsstärke gefordert gewesen wären. Im Rückblick fallen solche Fragen zugegebenermaßen immer leicht.

6. Was nun? Politikanalyse

Der Rückgriff auf Entwicklungslinien kann klären, warum etwas so und nicht anders gekommen ist. Der Föderalismus, so ständig reformbedürftig er ist, kann jedoch nicht allein herhalten, um faktische und vermeintliche Defizite der Bibliotheksentwicklung in Deutschland zu erklären. Je nach Leistungskraft hat es in der Bundesrepublik zwar keinen „Wettbewerbsföderalismus“ gegeben, aber immer einen „Gestaltungsföderalismus“ mit wettbewerblichen Elementen, ja im Bereich des kommunalen Handelns immer auch eine „Städtekonkurrenz“.29

Will man es dabei nicht belassen und Bedingungen und Chancen verbandlichen Handelns, verbandlicher Interessenvertretung reflektieren, kann es hilfreich sein, sich des aus der Politikwissenschaft stammenden empirisch-deskriptiven Ansatzes der Politikanalyse zu bedienen. Sie operationalisiert das Politische in drei Dimensionen: Form oder „polity“ beschreibt den Handlungsrahmen des politischen Handelns oder den Sinnbereich der Institutionen und Gesetze; der prozesshafte Charakter politischen Handelns und Aushandelns wird im Begriff der „politics“ gefasst, „policy“ als Begriff zur Kennzeichnung der Dimension Inhalt orientiert auf Werte, Ziele, Aufgaben, Probleme.30 Versucht man nun, sich mit diesem Begriffsraster der „Bibliothekspolitik“ anzunähern, könnten sich folgende Zuschreibungen der verschiedenen Dimensionen von Bibliothekspolitik ergeben. Unter dem Begriff der „Bibliothekspolicy“ lassen sich alle ethischen, demokratischen und immateriellen Zielsetzungen, Werte und Gestaltungsvorstellungen fassen, die z.B. den Beitrag der Bibliotheken für ein demokratisches Gemeinwesen beschreiben, wie den möglichst allgemeinen Zugang zu Informationen und intellektuellen Ressourcen, die wiederum der individuellen Bildungsbiografie und dem individuellen Anspruch auf eine eigenständige Lebensgestaltung dienen. Auch allgemeine Gestaltungsvorstellungen gehören hierher. Damit wird der Übergang zur „polity“ fließend. Zur Umsetzung dieser Zielsetzungen kann sich die Gesellschaft verschiedener Normen und Institutionen bedienen. Auf diesem Feld der „polity“ sind Strukturen und Regeln anzutreffen: „polity“ umschreibt den Handlungsrahmen aus den speziellen Setzungen, die z.B. die Bibliotheken als Institutionen normieren, und aus allgemeinen Gesetzen, Richtlinien, Verfahrensregeln und Normen. Der gesamte Bereich des Aushandelns und Durchsetzens von Zielen, Werten und Anliegen, das Prozesshafte des Abwägens und Austarierens, also der Interessenvertretung durch Verbände selbst, bleibt den „politics“ vorbehalten. Diesem Handlungsfeld lässt sich das „intermediäre System“31 zuordnen, jene Sphäre einer Gesellschaft oder auch des Politikbetriebes, in dem partikulare Anliegen gesellschaftlicher Akteure vermittels organisierter Vertretung an das engere politische System herangebracht werden: „‚Interessenvermittlung‘ ist der Vorgang, durch den ‚Interessen‘ zu einem Datum des politischen Prozesses werden.“32 Dies müsste das hypothetische Gesamtinteresse wiederum der bibliothekarischen Personal- und Institutionenverbände sein. Das föderale System ist hier hinderlich und förderlich zugleich.

7. Eine „nationale Bibliotheksstrategie“? Kompetenzkatalog der Kulturenquete 2007. Bibliothekarischer Verbandspluralismus.

Die zuvor gegebene Darstellung möge die These illustrieren, dass das „Planungs- und Einheitlichkeitsparadigma“ nur dann Wirksamkeit entfalten konnte, wenn gleichsam exogene, außerhalb des Bibliothekswesens und seiner Vertretungen liegende kultus- und wissenschaftsministerielle Anstöße auf Landesebene sich seiner bedienten. Dabei dürften eher rein funktionale Aspekte einer institutionellen Informationsversorgung im Vordergrund gestanden haben denn die Intention einer umfassenden Literatur- und Informationsversorgung an sich, die als Vision und Anspruch in den Verbänden gehandelt wurde.

Auf nationaler Ebene konnte das bibliothekarische Paradigma einer einheitlichen Lösung der Belange und Anforderungen eines Netzwerks der Bibliotheken unter den Bedingungen des föderalen Bundesstaates nicht wirksam werden. Zugleich nahm es immanent eine Kompensationsfunktion für die als unbefriedigend empfundene verbandliche Pluralität wahr. Zumindest mit dem bibliotheks-moralischen Anspruch im „Jargon der Eigentlichkeit“.

Die Enquetekommission des Deutschen Bundestages „Kultur in Deutschland“, die 2003 eingesetzt wurde und 2007 ihren Abschlussbericht vorlegte, hat die Kompetenzverteilung zwischen der europäischen Ebene, dem Bund, den Ländern und den Kommunen in wünschenswerter Klarheit dargestellt.33 Wir übertragen den für das Zusammenwirken von staatlichen und kommunalen Institutionen sowie der Bürger- und Zivilgesellschaft geprägten Begriff der „Verantwortungspartnerschaft“ auf dieses komplexe Gefüge von Zuständigkeiten und Gestaltungskräften. Hier ergibt sich ein weites Feld verbandlicher Aktivitäten: von den auf europäischer Ebene zu entscheidenden Urheberrechtsrahmenbedingungen, über Bundesgesetze z.B. im Medien- und Steuerrecht bis hin zu den in den Ländern zu verabschiedenden Bibliotheksgesetzen, die die Kommission anregte. Es kann eben angesichts der Kultur- und Wissenschaftshoheit der Länder und angesichts der kommunalen Selbstverwaltung kein Bundesbibliotheksgesetz geben.34 Verbandliche Aktivitäten benötigen verbandliche Repräsentanz – eine Repräsentanz, die gemäß der Kompetenzordnung vor allem auf der Ebene der Länder aktiv sein kann und sich in den Prozess des Einbringens einschlägiger Themen („agenda setting“) einschalten kann. Setzt man den verbandlichen Pluralismus aus Personalverbänden und einem Institutionenverband, dessen Mitglieder zweifellos der staatlichen oder konfessionell gebundenen Administration angehören, als gegeben, dann erscheint uns der Institutionenverband als Träger der Interessenvertretung und der „Lobbyarbeit“ geeignet zu sein – vorausgesetzt er ergänzt seinen Fokus auf den Bundesthemen gleichrangig auf die Themen und die Kompetenzen der Länderebene. Die Auslotung von Handlungsfeldern, die in Bund, Ländern und Kommunen gleichermaßen oder in qualitativer und quantitativer Absetzung relevant sind, lassen sich eingrenzen, auflisten und flexibler handhaben als eine „nationale Bibliotheksstrategie“, die an das „Planungs- und Einheitlichkeitsparadigma“ erinnert.

Seinen institutionellen Abdruck kann dies in einer Satzungsreform des Deutschen Bibliotheksverbandes finden, der neben dem Bundesvorstand einer „Länderkammer“ oder eines aus den Landesverbänden gebildeten Bundesvorstandes bedarf, um die „Verantwortungspartnerschaft“ auch hier zu signalisieren. Ein integriert arbeitender, kampagnenfähiger Verband könnte mit seiner Geschäftsstelle in Berlin auf Bundesebene, über die Landesverbände in den Bundesländern und je nach Leistungskraft auf kommunaler Ebene wirken. Seine besondere Wirkung kann er angesichts der aktuellen Lage auf dem Sektor der Personalverbände auch spartenübergreifend entfalten. Verbandliche Repräsentanz muss auch nach außen markiert werden. Um wirken zu können, sollten zwei Kommunikationsinstrumente für den Deutschen Bibliotheksverband geprüft werden: Wie ist die Partnerschaft mit den Personalverbänden auch auf das Kongresswesen und die Publikationsinstrumente auszudehnen, um dem Deutschen Bibliotheksverband auch eine offiziöse Stimme zu verleihen?

8. Fazit

Zur Beleuchtung der uns interessierenden Fragestellung haben wir im historischen Teil dieser Skizze das Konzept der Pfadabhängigkeit herangezogen. Es ist nicht unumstritten. Ihm werden ein zu prägender Vergangenheitsdeterminismus und eine immanente Erklärungskraft von Stabilität und Stabilitätsneigung, aber nicht von Destabilisierung und Pfadabweichung, attestiert.35 Pfadabweichungen oder Pfadwechsel sind meist das Ergebnis kritischer oder instabiler Situationen, so die empirisch validierte Gegenposition. Zieht man unseren Gegenstands- und Untersuchungsbereich heran, so sind in historischer Perspektive die dem „Planungs- und Einheitlichkeitsparadigma“ folgenden Papiere und Positionen, die auf einen zentralstaatlichen Akteur setzen, im Rahmen des Bundesstaates weitgehend folgenlos geblieben, ganz im Gegensatz zu den Modernisierungsprogrammen der Länder, wobei nicht in Abrede gestellt werden soll, dass auf dem Sektor der Hochschulplanung der Bund und zentralistisch agierende Wissenschaftsorganisationen Entscheidendes bewegt haben. Mehrheitlich hat sich jedoch das Modell der umfassenden Bibliotheksplanung als Strategie und Politiksurrogat erschöpft. Ein aktuelles erneuertes Handlungskonzept, z.B. für den Institutionenverband der Bibliotheken, sollte sich an den verfassungsrechtlichen Strukturen sowie am Begriff der „politics“ orientieren und verbandlich nach außen wie nach innen eine föderal motivierte Antwort auf die notwendige Repräsentanz in Bund, Ländern und Gemeinden formulieren.

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Umlauf, Konrad: Bibliothekspläne 1965 - 1990 im Kontext der Regionalplanung. Berliner Handreichungen zur Bibliothekswissenschaft, H. 100, 2004. S. 35ff. http://www.ib.hu-berlin.de/~kumlau/handreichungen/h100/h100.pdf (08.10.2015).

Umlauf, Konrad; Gradmann, Stefan (Hg.): Handbuch Bibliothek. Geschichte, Aufgaben, Perspektiven, Stuttgart / Weimar: Metzler, 2012.

Verfassung des Landes NRW. https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_text_anzeigen?v_id=2320020927105939563 (08.10.2015).

Vierecke, Andreas; Mayrhofer, Bernd; Kohout, Franz: dtv-Atlas Politik, München: dtv, 2009.

Vodosek, Peter: „Immer schon ein schwieriges Verhältnis“: Politik und Bibliotheken. In: Mitteilungen der VÖB 58 (2005), H. 4, S. 28–56.

1 Siehe hierzu: Keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Betreuungsgeld. Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichtes Nr. 57/2015 vom 21. Juli 2015. https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2015/bvg15–057.html (08.10.2015).

2 Umlauf, Konrad; Gradmann, Stefan (Hg.): Handbuch Bibliothek. Geschichte, Aufgaben, Perspektiven, Stuttgart / Weimar: Metzler, 2012, S. 14. – Eine ähnliche Einschätzung bei Plassmann, Engelbert, u.a.: Bibliotheken und Informationsgesellschaft in Deutschland, 2. Aufl., Berlin: DeGruyter, 2011, S. 137.

3 Bibliothek 2007. Strategiekonzept, Gütersloh: Verl. Bertelsmann, 2004.

4 Rumpf, Louise: Bibliotheken im Föderalismus. Bibliothekskongress 2013. http://nbn-resolving.de/urn/resolver.pl?urn:nbn:de:0290-opus-14319.

5 Bilo, Albert: Was ist eigentlich Bibliothekspolitik? In: Haug, Christine; Thiele, Rolf (Hg.): Buch, Bibliothek, Region. Wolfgang Schmitz zum 65. Geburtstag, Wiesbaden: Harrassowitz, 2014, S. 191–205. – Siehe auch: Pilzer, Harald: „Library Politics“ und „Library Policy“ im föderativen Staat. In: Ebd., S. 321–340.

6 Vodosek, Peter: „Immer schon ein schwieriges Verhältnis“: Politik und Bibliotheken. In: Mitteilungen der VÖB 58 (2005), H. 4, S. 28–56, S. 38. http://fiz1.fh-potsdam.de/volltext/voeb/06131.pdf (08.10.2015).

7 Ebd., S. 38.

8 Ebd., S. 45.

9 Ebd.

10 Löw, Martina: Städte als sich unterscheidende Erfahrungsräume. Grundlagen für eine sinnverstehende Stadtsoziologie. In: Herrmann, Heike, u.a. (Hg.): Die Besonderheit des Städtischen, Wiesbaden: Springer, 2011, S. 49–67.

11 Siehe hierzu beispielsweise das im Auftrag der Kommunalen Spitzenverbände in NRW erstellte Gutachten: Becker, Ulrich: Der Schutz der Kommunen vor Aufgabenänderungen. Aufgabenübertragungsverbot und Konnexitätsgebot am Beispiel des Bildungs- und Teilhabepakets und des Vormundschaftsänderungsgesetzes, Köln, 2012. http://www.staedtetag-nrw.de/imperia/md/content/stnrw/internet/2_fachinformationen/2012/gutachten_becker_aufgabenuebertragungsverbot_2012.pdf (08.10.2015).

12 Art. 78 (3) der Verfassung des Landes NRW. https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_text_anzeigen?v_id=2320020927105939563 (08.10.2015).

13 Bibliotheksplan 1973. Entwurf eines umfassenden Bibliotheksnetzes für die Bundesrepublik Deutschland, Berlin: Deutsche Bibliothekskonferenz, 1973. http://www.bibliotheksportal.de/bibliotheken/strategie-und-vision/bibliotheksentwicklung/deutschland.html#c1688 (08.10.2015).

14 Eine Übersicht in Auswahl findet sich auf Seiten des Kompetenznetzwerks Bibliotheken, siehe Anm. 13.

15 Grundlagen für die bibliothekarische Regionalplanung, Wiesbaden: Harrassowitz, 1966. – Bibliotheksplan. I. Entwurf für ein umfassendes Netz allgemeiner öffentlicher Bibliotheken und Büchereien, Berlin: Deutscher Büchereiverband, 1969.

16 Bibliotheksplan 1973 (wie Anm. 13), S. 13. – Bibliotheksplan 1969 (wie Anm. 15), S. 15ff.

17 Dähnhardt, Heinz: Richtlinien für das Volksbüchereiwesen. In: Die Bücherei. Zeitschrift der Reichsstelle für das Büchereiwesen 5 (1938), S. 1–7 und 131–136, hier S. 3.

18 Richtlinien für das Volksbüchereiwesen [Text der Verfügung]. Ebd., S. 39–46, hier S. 39.

19 Vgl. hierzu Umlauf, Konrad: Bibliothekspläne 1965 - 1990 im Kontext der Regionalplanung. Berliner Handreichungen zur Bibliothekswissenschaft, H. 100, 2004. S. 35ff. http://www.ib.hu-berlin.de/~kumlau/handreichungen/h100/h100.pdf (08.10.2015). Umlauf verweist auch (S. 8) auf die stark, wenngleich folgenlos diskutierte Schriften wie z.B. den Band „Grundlagen für die bibliothekarische Regionalplanung“ (wie Anm. 15).

20 In die Bibliothekshistorie ist 1964 als das Jahr des „Erlassfrühlings“ (Jürgen Busch) eingegangen. Vgl. Süberkrüb, Hansjörg: Zwischen den Stühlen. Von der Volksbücherei zur allgemeinen öffentlichen Bibliothek. Erinnerungen eines Bibliothekars 1945 - 1981, Bielefeld 1998 (unveröffentl. Typoskript). Fünf Konzeptpapiere ministerieller und verbandlicher Herkunft thematisierten das öffentliche Bibliothekswesen, entfalteten aber nur eine bedingte Wirkung (vgl. Kuhlmann, Hans Joachim: Vom Deutschen Büchereiverband zum Deutschen Bibliotheksverband 1949 bis 1973. In: Ruppelt, Georg (Hg.): Bibliothekspolitik in Ost und West. Geschichte und Gegenwart des Deutschen Bibliotheksverbandes, Frankfurt am Main: Klostermann, 1998, S. 5–32, hier S. 15). – Aufbauprogramme und Landesengagement in Nordrhein-Westfalen werden z.B. beschrieben bei Süberkrüb, Hansjörg: Ergebnisse der Bibliotheksplanung im Lande Nordrhein-Westfalen aus der Sicht der Öffentlichen Bibliotheken. In: Mitteilungsblatt. Verband der Bibliotheken des Landes Nordrhein-Westfalen, N.F. 24, 1974, S. 27–34, und Kaspers, Heinz: Die Förderung des Bibliothekswesens durch das Land Nordrhein-Westfalen. Ein Überblick über den gegenwärtigen Stand. In: ebd., S. 39–53.

21 Bibliotheksplan 1973 (wie Anm. 13), S. 7.

22 Bibliotheksplan 1973 (wie Anm. 13), S. 13.

23 Siehe hierzu die Einträge „Föderalismusreform“ und „Föderalismusreform II“ in der WIKIPEDIA unter https://de.wikipedia.org/wiki/F%C3%B6deralismusreform (08.10.2015) und https://de.wikipedia.org/wiki/F%C3%B6deralismusreform_II (08.10.2015).

24 Siehe Zitat in der Darstellung durch die Bundeszentrale für politische Bildung unter http://www.bpb.de/apuz/29337/foederalismusreform-weshalb-wurde-so-wenig-erreicht?p=all (08.10.2015).

25 Huber, Peter M.: „Vom Kindergarten zur Habilitation“? Der Bund als Gewinner der Föderalismusreform im Bildungswesen. In: Recht der Jugend und des Bildungswesens 55 (2007), S. 4–7.

26 Siehe hierzu Gesetzentwurf 18/2710 und Plenumsdiskussion 18/58 im Herbst 2014 unter http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/18/027/1802710.pdf (08.10.2015) bzw. http://dipbt.bundestag.de/dip21/btp/18/18058.pdf (08.10.2015).

27 Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder (Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG) http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/zuinvg/gesamt.pdf (08.10.2015).

28 Vgl. hierzu Pilzer (wie Anm. 5), S. 331–333.

29 Die Anfänge der Föderalismusreform I standen zeitweilig unter dem Diktum des „Wettbewerbsföderalismus“. – Die „ruinöse Städtekonkurrenz“ ist ein stehender Begriff aus der kritischen Berichterstattung über die kommunale Finanzsituation bzw. die Stadtentwicklung in verdichteten, städtisch geprägten Räumen.

30 Vgl. die knappe Darstellung in Vierecke, Andreas; Mayrhofer, Bernd; Kohout, Franz: dtv-Atlas Politik, München: dtv, 2009, S. 80f.

31 Vierecke (wie Anm. 30), S. 94ff.

32 Lehmbruch, Gerhard: Administrative Interessenvermittlung. In: Windhoff-Héritier, Adrienne (Hg.): Verwaltung und ihre Umwelt, Opladen: Westdeutscher Verl., 1987, S. 11–43, hier S. 11.

34 Ebd., S. 132.

35 Vgl. Beyer, Jürgen: Pfadabhängigkeit. Über institutionelle Kontinuität, anfällige Stabilität und fundamentalen Wandel, Frankfurt / New York: Campus, 2006. http://www.mpifg.de/pu/mpifg_book/mpifg_bd_56.pdf (08.10.2015).

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